加大公共法律服务供给力度 促进法治成果共享

2017-01-10 18:42:55  [来源:三湘都市报]    [责编:黄文成]
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【摘要】公共法律服务是继教育、医疗、文化、社保等其他基本公共服务之后,由政府主导提供的一种更新的公共服务,是政府公共服务供给的重要组成部分。构建公共法律服务体系是推进法治湖南建设的基础性工作,是建设富饶、美丽、幸福新湖南的重要保障。

本文在大量收集统计相关数据和情况的基础上,对公共法律服务的供给结构和供需关系进行综合分析,客观评价我省公共法律服务体系建设的现状,并针对目前我省公共法律服务存在的认识模糊、覆盖不全、供给不足、质量不高、发展不平衡等问题,深入探讨问题形成的原因,提出相应的解决方法。

【关键词】公共法律服务 体系建设 法治化

建设富饶、美丽、幸福的新湖南,法治化是实现的途径和方式,更是社会价值的重要取向和标准。良好的法治环境对经济、政治、文化、生态、社会建设有着不可替代的重要作用。良好的法治环境的形成重在建设,特别是政府对公共法律服务的供给力度,直接影响着法治化进程和法治成果的共享。

一、加强公共法律服务供给的意义

(一)公共法律服务是政府基本公共服务供给的职责和重要内容

一是按照“四个全面”的部署,提供良好的公共法律服务是政府的责任。中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》指出,“要创新社会治理,优化公共服务。”公共法律服务是“四个全面”中依法治国的重要内容,是继教育、医疗、文化、社保等其他基本公共服务之后,由政府主导提供的一种更新的公共服务,是以法治思维和法治方式保障公民基本生存权和发展权所必须的法律服务。它是政府公共服务供给的重要组成部分,它是以社会主义法治理念为导向,并与经济社会发展相适应,以维护公共利益和解决群众最关心、最直接、最现实利益的法律问题为主旨,以促进社会公平正义、维护社会和谐稳定为目标,是与一般法律服务(或称市场化的法律服务)相对应的,着眼于社会效益,以非营利为目的。

二是公共法律服务的基本性质决定其是政府必须提供的范围。公共法律服务是由基本公共法律服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。在各级司法行政部门的组织指导下,整合和社会力量,建立健全县(区)、乡镇(街道)、村(社区)司法行政法律服务中心、站点,形成“政府主导、司法行政牵头、部门联动、社会协同”的覆盖城乡、优质均等的公共法律服务体系,使城乡居民能够方便、快捷地获得优质高效的公共法律服务。为此,司法部在《关于推进公共法律服务体系建设的意见》对公共法律服务体系建设提出了具体要求:“要以实现覆盖城乡的公共法律服务网络进一步健全完善,公共法律服务能力显著提升,群众满意度明显提高为主要目标,按照服务为民、保障权益,统筹城乡、强化基层,改革创新、提高质量,因地制宜、分类指导的原则积极推进公共法律服务体系建设。”

(二)公共法律服务是经济社会发展成果的重要体现

一是从供给的范围看,公共法律服务的普惠性体现了发展成果。公共法律服务作为社会公共服务的一部分,不仅要让个体都能有享受到法律服务的机会,而且也应该让个体都能享受得起法律服务,这是公共法律服务的原则,也是平等原则的保障和体现。

二是从供给的内容看,公共法律服务的权益保护性体现了发展成果。随着中国法治化进程的进步,公共法律服务产品不断丰富。由律师事务所、公证处、基层法律服务所、法律援助中心和人民调解委员会等社会机构或组织为供给主体,由律师、公证员、基层法律服务工作者、法律援助律师和人民调解员都能为公民或社会组织提供基本的而又有保障的法律事务服务的活动。包括律师、公证、司法鉴定、法律援助、基层法律服务、人民调解、法制宣传等各种法律服务产品和资源。

三是从供给的主体看,公共法律服务的能动性体现了发展成果。从公共法律服务设置的最终目标来看,当经济发展到很高的水平,物质财富极大丰富,国家有足够的财力来保障公共服务的时候,则不再收取费用,让社会大众都能免费享受法律服务,真正达到法律服务的普惠。随着中国社会的发展特别是改革开放以来,社会财富增加,政府财力和服务能力不断增强,已经具备购买公共法律服务产品服务于广大群众的基础。

(三)公共法律服务是实现社会治理现代化的重要方式

一是作为法治建设的重要内容。中华文明有五千多年历史,中国社会的治理主要依靠人治和法治两种方式。依法治国,是我们党站在新的历史起点上提出的方略,是最广大人民群众对社会治理科学方式的抉择,也是社会治理现代化的形势所需。党的十八届四中全会作出“建设完备的法律服务体系,推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,加强民生领域法律服务”的决定,国务院提出了“创新社会治理,加强公共服务体系建设,推进基本公共服务均等”的部署。都表明以公共法律服务建设推进社会治理现代化,对提升社会治理效率,降低社会治理成本,化解社会治理风险有积极重要的作用。

二是作为现代服务型政府和法治政府建设的重要措施。党的十八大提出,要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府,2020年总体实现基本公共服务均等化。公共法律服务作为保障公民基本权利,实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务,成为公民平等、均等地接受法律服务的制度性条件。现有的法律服务网络覆盖不全、供给不足、质量不高、发展不平衡等问题导致公共法律服务体系还不能满足人民群众日益增长的法律需求,建设公共法律服务体系成为政府不可推卸的重要责任。

三是作为实现社会治理现代化的重要抓手。当前,我国处在经济转轨、社会转型、思想多元的特殊时期,各种社会矛盾凸显,危机多发。推进公共法律服务体系建设正是改革社会治理形式,实现社会治理法治化、现代化,寓管理于服务,变管理为治理的重要措施。公共法律服务体系对有效化解矛盾纠纷、引导群众依法办事、维护群众根本利益,增强社会发展活力,提高社会治理水平具有重要促进作用。

二、公共法律服务供给的现状

(一)共识未形成

公共法律服务体系建设在我国是一个较新的概念,因此各级政府、广大群众甚至法律服务从业者对这一新概念的认知还不全面、不深刻,或还存在不同程度的误区。

1.主体认识不深刻。政府作为公共法律的供给主体认识还不深刻。一是顶层设计上的配套法律、政策、规范不完善,缺乏一个明确的机构主导公共法律服务体系建设,一定程度制约了公共法律服务的快速发展。二是政府在公共法律服务体系建设中的主体责任没有得到各级政府的充分认识,对公共法律服务的社会价值还认识不足,没有把公共法律服务提升到等同于教育、卫生、文化、社保等应该由政府提供的公共服务这个层面上来。三是少数政府官员对建设服务性政府的理念理解不到位,特别是对“小政府,大社会”的发展模式有抵触心理,没有认识到民生问题民办的高效率,对公共法律服务重视程度不够,财政投入不足,缺乏政策支持。

2.客体认识不清晰。公众作为公共法律的供给客体,对公共法律服务的需求度都很高,但由于对公共法律服务认识模糊,主动寻求法律服务的意识不强,所以很多法律需求得不到实际满足。一是公众的法治意识还有待进一步提高。近年来,我国不断加强公民法治宣传教育,广大群众的法治意识已经有了显著提高,但距“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的目标还有明显差距,加之长期以来,我国公共法律服务建设一直比较缓慢,公众知晓度不高,导致公共法律服务在公众心中仍然处于可以可无的地位。二是法律服务的需求具有后置性的特征。公众往往注重法律服务的治理矫正作用,忽略法律服务在指引教育评价预测方面的预先防范作用,导致公众需求表现的主动性不足,不能主动寻求和充分享受公共法律服务带来的社会效益。

3.社会氛围不浓厚。我国公共法律服务体系起步晚,供需体系均发展缓慢,导致政府提供、机构参与、民众享有公共法律服务的社会氛围还比较淡薄。一是司法行政机关对于法律服务体系建设目标定位的差异,导致公共法律服务业务部门之间的渗透度少,进而影响到公共法律服务整体的发展。有的地区把司法行政的所有职能都纳入公共法律服务范围,有的地区仅选择公证、法律援助、人民调解等部分职能进行优化推进。二是法律从业人员对公共法律服务的公益性认识存在偏差。改革开放以来,律师、公证、司法鉴定等法律服务行业相继市场化,法律服务的商业化气息日盛,公共保障的公益性作用模糊,加之公共法律服务的政府购买力度不大,部分法律服务从业人员将公共法律服务等同于无偿劳动,因而出现抵触心理。

(二)发展不足

1.发展不平衡。一是区域发展不平衡。经济发展程度决定法律服务的发展程度。以湖南省为例,法律服务资源高度集中于经济最发达的省会城市长沙。全省共有律师事务所704家,执业律师12316人,其中长沙就有316家律师事务所,5942名律师,分别占全省总数的44.88%、48.25%。二是城乡发展不平衡。无论用人员力量还是服务质量上,城区法律服务都明显优于县(市)。以湖南省衡阳市为例,衡阳市城区每万人律师数约为5.6,县域每万人律师数不到0.5,其中衡南县有近百万常住人口,仅有3名律师。一些县市区的现有法律服务人才流失情况较为严重,有的甚至出现负增长;而且越到农村基层,法律服务提供力量越缺少、高素质人才越缺乏。农村法律服务资源匮乏的现象亟待扭转,全面构建农村公共法律服务网的步伐急需加快。

2.力量不充足。一是领导力量不足。政府作为公共法律服务体系建设的主导者,承担着通过制定政策规划、投入资金和具体实施等为群众提供公共法律服务的职能。司法部《关于推进公共法律服务体系建设的意见》(司发[2014]5号)明确指出,公共法律服务“由司法行政机关统筹提供”,这说明司法行政部门是提供公共法律服务的主体。但由于司法行政机关职能上的弱势,导致仅靠司法行政一家推动公共法律服务体系建设总是力不从心,有小马拉大车的尴尬。二是组织机构力量不足。律师事务所、公证处、司法鉴定中心、基层法律服务所等各类市场性质法律服务机构是公共法律服务直接供给主体,但这些组织机构受市场规律影响,在经济欠发达地区发展缓慢,供给力不足。同时,带有公益性质的公共法律服务通常以行政手段层次指派下来,缺乏相应的经济补偿措施,这些市场性质组织机构缺乏足够的服务供给意愿和动力,互相推诿、不尽全力,有的甚至借公共法律服务之名行市场法律服务之实。三是人员力量不足。法律服务从业者的稀缺已成为制约公共法律服务发展的重要因素。以衡阳为例,据统计,2015年全市法院系统共判决民事案件 18766件,刑事案件 3627件,其中法律援助3305件,援助人数3689人次;公安机关共接警124万余起,治安处罚案件31970件;目前,全市有13.9万户个体工商户,1125家规模企业,2622个社会团体,102万农民工,96万中小学生,16万高职院校学生。无论是从案件数量、行业领域还是群体规模来看,涉法维权潜在需求均较大,公共法律服务需求刚性增长。而从供给侧来看,保障公共法律服务的人才队伍资源严重不足。按照湖南省的标准,到2020年,全省每万人口拥有律师、公证、司法鉴定、基层法律服务等专业法律服务人员3.5名以上,其中律师2.3名以上,由此,衡阳市需要专业法律服务人员2700多名,律师1800多名。而该市现有专业法律服务人员仅1003名 、律师663人,缺口很大。如衡山县公证处仅有一名公证员,今年前5个月,就办理了284件公证,按照规定,办理公证必须有2个公证员,因此,该处只有长期从其他公证处借用1人。

3.平台不丰富。目前,随着经济社会的不断发展和公众法治意识的不断提高,公众对公共法律服务的需求正走向多元化,而目前公共法律服务的供给体系建设已明显不能满足公众日益增长的法律服务需求。一是服务手段单一。以法治宣传为例,法治宣传是公共法律服务的重要组成部分,公众通过接受法治宣传教育才能不断获得法律知识,提供法治意识。但目前我们的法治宣传仍然主要依靠拉扯横幅宣传口号、分发传单普及常识、摆摊设点接受咨询等手段开展,对于手机、互联网广泛普及的当今社会,这宣传手段的信息量、时效性、实用性和覆盖面都已不能满足民众需求。二是服务平台陈旧。现阶段,提供公共法律服务依旧主要依赖于律师事务所、公证处、法律服务所、司法鉴定所等传统机构,而这些机构普遍存在规模小、设施差、社会化程度低、管理水平落后等问题。政府提供法律服务的司法所则存在法律人才短缺,行业性、专业性人民调解力量不够、社区矫正监管能力不足等问题;公共法律服务专线“12348”还是“5加8”服务模式,没有实现服务时间上的全覆盖;公共法律服务网络平台利用率不高,还不能实现与法律援助中心、律师事务所、公证处、司法鉴定所等法律服务机构无缝对接,资源共享。虽然部分省市已经开始着手推动建设集法律服务、法治宣传、法律援助、人民调解等职能为一体的公共法律服务大厅、服务中心、服务站点,但建设进程较缓慢。三是资金投入紧缺。公共法律服务的公益性决定了服务着眼于社会效益,不以赢利为目的,因此必须由政府财政投入,或引入社会资源提供基本保障。目前,公共法律服务纳入政府采购服务还未形成规范化,操作性不强,执行中随意性很大。在市场经济体制下,由于公益服务补偿机制不健全,必然导致社会力量参与公共服务的积极性不高。以法律援助为例,与市场化的法律服务相比,法援律师办案收益较低。社会律师办一件案至少3000元,衡阳市本级政府购买服务的民事、行政案件补贴1600元/件,刑事案件补贴每个阶段1200元/件,县里只有800元/件,“12348”法律援助热线值班律师岗位为200元/天,与律师办理收费案件获得的经济效益存在较大差别。因此,社会律师、法律服务工作者和法律服务志愿者参与公共法律服务的积极性普遍不高,服务水平和效果也不佳。

(三)效果不理想

1.社会知晓度不高。公共法律服务呈现出明显的供需信息不对称。2015年11月至2016年5月,司法部在衡阳市石鼓区、祁东县开展了社区参与式法律援助需求评估调研,对受访群众的法律援助知晓程度、法制宣传教育、公共法律服务信息等方面进行调查。从调查结果看,公共法律服务的知晓度低,不到受调查者的1/3,大部分人认为公共法律服务就是免费帮助打官司的法律援助,一些基层干部表示“没听说公共法律服务”。一是主动宣传不够。没有开展系统性的公共法律服务宣传,未能在全社会建立起普遍性的公共法律服务观念体系和价值体系,公众对公共法律服务体系中的“法律援助”、“人民调解”等单项内容有一定的知晓度,但对公共法律服务体系这一综合概念知之甚少。二是主动服务不多。服务是最好的宣传,公众接受过的公共法律服务少,主要为“摆摊设点”式的法治宣传,村居委会干部防止打架行凶、调解赔偿之类的人民调解和针对个别特殊群体的法律援助,基本没有接受过基于公共法律服务体系建设而形成的综合性公共法律服务。

2.解决问题利用不多。公共法律服务在日常生产生活中的利用率偏低,通过获取公共法律服务解决实际困难和问题的情况依然很少。一是组织不用。公共法律服务贴近基层群众,为基层群众提供法律服务,为基础组织提供法律顾问,参与基层疑难复杂纠纷的预防和化解工作,发挥了预防化解社会矛盾纠纷“第一道防线”的重要作用,但由于公共法律服务化解基层矛盾往往“治病于未病”,成效并不直观可见,因此并未引起足够的重视,成为政府治理的重要倚仗。二是群众不找。有的群众因为法治意识不强,还没有形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的认识,甚至仍然存在“信访不信法”的思想,有的群众对公共法律服务的职能认识不够,对于获得公共法律服务的途径不了解等等因素,都导致群众遇到法律问题主动选择寻求公共法律服务的比例很低。三是社会不信。调查显示,如果公共法律服务和市场法律服务“二选一”,67%的民众选择市场法律服务,家庭月收入在3000元以上的全部选市场法律服务,而月平均收入在1000元以下的也有人选市场法律服务,对公共法律服务质量存在疑虑。

3.服务品牌形象不鲜明。一是产品的形象不突出。长期以来,法律服务行业发展缺乏统一规划、资源分布不均、部门衔接不畅,人民调解、社区矫正、安置帮教、法律援助、律师、公证、法制宣传等各项职能整合力度不够,公共法律服务产品供给能力不足,公共法律服务标准化建设滞后,造成公共法律服务品牌形象不突出,没有深入人心的拳头品牌产品,影响力有限。二是供给的方式不丰富。公众的法律服务需求日益多样化,不同的群体所需的法律服务也存在特异性,但公共法律服务产品的覆盖面过窄,服务内容不全,导致目前还无法很好地满足公众需求。在业务发展上,受市场经济利益驱动,法律服务偏重于求发展速度、重经济效益,在如何保障人民群众基本法律服务需求上重视还不够。

三、加大公共法律服务供给的对策

(一)强化宣传,形成推动公共法律服务供给的浓厚氛围

1.深化对公共法律服务供给的责任意识。

一是增强政府的责任。公共法律服务是建立在一定社会共识基础上,由政府主导、社会参与提供的,与经济社会发展水平和阶段相适应,旨在保障全体公民生存和发展基本需求的非营利性的法律服务,是属于基本公共服务的重要组成部分。公共法律服务覆盖经济、政治、社会等领域,政府作为公共法律服务供给责任主体,应当将公共法律服务纳入地方经济社会发展规划、基本公共服务发展规划、法治政府建设规划范围,按照政府主导、社会协同、专业发展、项目合作的原则,制定政策措施,鼓励、引导社会力量参与公共法律服务,强化在公共法律服务体系建设中的组织、协调、实施和保障等作用。

二是增强法律机关的责任。从我国现行行政职能划分情况来看,司法行政部门在公共法律服务建设中起主导作用,应当积极、主动地争取本地党委政府的重视以及有关部门的支持,促使本地基本公共服务发展规划更多地体现公共法律服务的内容,推进公共法律服务“一中心、一网、一体系”建设,拓展公共法律服务领域,提升公共法律服务质量。律师事务所、司法鉴定所等社会化法律服务组织和法律专业研究机构是公共法律服务的重要力量,要充分利用社会法律服务资源,建立广泛的公共法律服务供给机制。法官、检察官、律师、仲裁人、调解人、公证人、司法鉴定人员等广义意义上的法律从业人员是公共法律服务的主要参与者,承担着传播法律知识,弘扬法治精神的社会责任。

三是增强法律工作者的责任。公共法律服务因为其本身具有的社会公益性属性,要求提供法律服务的法律工作者更加具有责任意识,具备担当和奉献精神。对提供公共法律服务的法律工作者,一方面要加强政治素养、道德修养和业务能力的培训,使其忠于党的法律事业,全心全意、满腔热情为广大基层人民群众服务;另一方面,要加大政府财政购买力度,力争购买更多的服务产品,扩大服务范围,降低服务门槛,让更多的群众享受法治成果;此外是加强监管,确保公共法律服务产品的服务质量不打折扣。

2.深化对公共法律服务供给的功能意识。

一是充分利用公共法律服务专业优势,充分发挥维护社会稳定作用。公共法律服务通过服务来化解矛盾,普及宣传法律法规知识,寻求法律诉求的最终解决,把维稳工作从过去的“管理”转变为“服务”,可以解决“越维越不稳”的魔咒。衡阳市司法局将涉法涉诉信访纳入公共法律服务范畴,派遣法律服务人员到法院、信访局等单位进行信访值班,由法律服务人员作为第三方听取信访人诉求,评析信访事项,有针对性做好释法析理、提出处理意见、引导或代理申诉等工作,发挥法律服务专业职能优势,化解如房屋拆迁、企业改制职工下岗安置、非法集资、拖欠工程款、劳动报酬而引发的纠纷社会矛盾,消除不稳定隐患。

二是加大对公共法律服务的宣传,增强民众的法律意识,发挥公共法律服务的预防风险功能。法律服务的预防功能具有间接性、隐藏性的特点,其发挥作用的周期时间长,但能降低违法违规几率,提高整个社会运行效率。扎实推进公共法律服务的宣传,坚定全体民众的法律意识,使人们知法、懂法、用法,发挥法律服务的指引教育作用,指引人们可以这样行为、必须这样行为、不得这样行为或者不这样做有什么后果、风险。公共法律服务宣传要有现实的针对性,宣传应当普及寻求免费法律服务的渠道、申请免费法律服务等方面的信息,让普通群众认识到公共法律服务渠道的便捷、畅通、透明性,避免部分社会弱势群众因对公共法律服务缺乏了解,寻求不到正当、合法的渠道而选择过激方式。宣传方式充分考虑信息闭塞群众的接受心理、生活方式等因素,创新思维,利用各种现代化的新媒体技术,使宣传活动活泼、生动、吸引人。

三是发挥保障公民基本权利,维护人民群众合法权益的功能。公共法律服务整合律师、公证、司法鉴定、法律援助等资源,在各级行政机构建立公共法律服务中心、站、点,实现了整个社会层面的“全覆盖”,集中受理和解决群众的法律服务事项,建立法律服务质量评价机制、监督机制,使服务领域得到扩展,服务质量得到提升,增强了解决企业改制、征地拆迁、劳动争议、医疗卫生、安全生产、交通事故等民生领域矛盾纠纷的能力。

3.深化对公共法律服务供给的参与意识。

一是健全完善党委领导、政府主导、部门协同、社会广泛参与的公共法律服务体制机制。政府提供公共法律服务是转变政府职能的有效措施,也是加强和创新社会管理工作的必要选择,更是政府法治建设主要目标。政府将法律服务纳入公共服务的整体规划,司法、行政、公安、财政、民政、教育等部门作为公共法律服务的重要参与者,应按照职责分工,协同配合,建立定期沟通联系机制,全面构建公共法律服务网络,合力建设符合本地实情、覆盖城乡、惠及全民的公共法律服务体系。

二是提倡法律服务“共享”理念。通过对公共法律服务供给机制进行创新,整合社会法律服务资源,引入和建立多元化的公共法律服务供给机制,能够充分发挥法律服务职业共同体在社会治理体制中的积极作用,促进公共法律服务社会组织的发展。完善政府的财政政策措施,建立公共法律服务产品的政府购买与公益补偿相结合的机制,实现公共法律服务体系建设的持续化发展。

三是提升公共法律服务在群众中的知晓度。组织动员政法干警、律师、公证员、法律工作者等法律服务人员开展各种公益法律服务宣传教育活动,引导群众树立办事依法、遇事找法的思维方式和行为习惯。建立最广泛的公众参与公共法律服务机制,引导退休政法工作人员、法律专业师生、法律服务志愿者、村(社区)积极分子等社会力量定时深入基层开展普法宣讲等活动,提升公共法律服务的影响力。

(二)强化顶层设计,规划好公共法律服务供给的路径目标

1.目标要十分明确。公共法律服务是由政府统筹提供的旨在保障公民基本权利、维护人民群众合法权益、实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务,公共法律服务供给应当以满足人民群众的基本法律服务需求为目标,建立覆盖城乡的公共法律服务网络,推动公共法律服务的制度化、标准化、规范化建设,引导公共法律服务资源在城乡之间合理流动,为人民群众提供公益性、均等性、普惠性、便利性的服务。

2.路径要十分明确。主要是“一中心、一张网、一体系”建设。“一中心”,即公共法律服务中心。一中心,湖南省的要求是市、县两级均要建设公共法律服务中心。中心的建设都有标准,对选址、面积、人员、窗口设置甚至标识标牌都有明确规定。“一网”,即“如法网”。按照湖南省司法厅的要求,把“如法网”建设成法律服务的“淘宝网”,实现线上线下法律服务的无缝对接。“一体系”,即市、县、乡、村四级公共法律服务网络体系。通过建立健全四级网络体系,将公共法律服务延伸到农村、社会困难群体和妇女、儿童、老年人、残疾人等特殊群体,打通公共法律服务“最后一公里”。

一是实体平台要“实”建。高标准打造实体平台中心,充分发挥公共法律服务中心法律咨询、法律援助、公证服务、法律宣传、人民调解、志愿服务、社区矫正等功能。采取窗口接待与后台延伸服务相结合的方式,集中受理和解决群众的法律服务事项,提供综合性、“一站式”服务。各级政府要在公共法律服务中心选址、招投标、施工等方面给予政策、经费的充分支持,确保公共法律服务中心和站室达到建设标准,方便服务群众。二是虚拟网络平台要用“活”。充分利用网络平台便捷、高效、不受时空限制等优势,借鉴民众易于接受的电商模式,建设一张公共法律服务网。如湖南省司法厅建设的“如法网”,目标就是建设成法律服务的“淘宝网”,实现线上线下法律服务的无缝对接。三是网络体系要延“深”。要建设形成纵向到底、横向到边、点线面结合的省、市、县、乡、村五级公共法律服务网络体系,既在市县建成公共法律服务中心,乡镇街道以司法所为依托建成公共法律服务站,村以调解室为依托建成公共法律服务室。突出统筹城乡、覆盖特殊群体,将公共法律服务体系延伸到妇女、儿童、老年人、残疾人等特殊群体,实现公共法律服务全覆盖。

3.内容要十分明确。围绕保障和改善民生,维护社会和谐稳定出发,加快司法行政现有业务融合,重点围绕律师、公证、法律援助、司法鉴定等业务,发挥职能优势、业务优势,为人民群众提供优质高效的公共法律服务产品。坚持以群众需求为导向,完善公共法律服务需求研判反馈机制,探索开展“预约式”、“菜单式”、“订单式”服务。另一方面,要扩展法律援助业务的外延,建立法律援助与司法鉴定、公证衔接机制。把公共法律服务中心、服务站和服务室建成集法治宣传、法律援助、社区矫正和人民调解于一体,为群众提供服务的便利场所,满足困难群众民生方面的需求。

一是充分发挥人民调解在在化解矛盾、维护稳定方面的第一道防线作用。 预防和化解社会矛盾是全面深化改革的重要组成部分,是全面推进依法治国的重要内容,是平安中国建设的重要任务,党的十八大,十八届三中、四中、五中、六中全会提出的明确要求。大力发展医疗卫生、交通事故、民间金融、婚姻家庭、生态环保、征地拆迁等行业性、专业性人民调解组织建设,加强对基层人民调解组织规范化建设,充分发挥他们精通法律、贴近群众的优势,正确引导群众合理表达利益诉求,努力把矛盾纠纷化解在基层、消灭在萌芽状态,维护社会稳定、促进矛盾化解。不断完善人民调解与行政调解、司法调解联动工作体系。

二是创建法制宣传新阵地,加强基层法治文化基地建设。应构建特色明显、功能齐备、规模各异和群众喜爱的法治文化社区、乡村,组织法治书画和摄影作品评选,开展法律知识竞赛、法治文艺汇演等群众性法治文化活动,努力提高全社会法治化管理水平。发挥广播、电视、报纸等传统媒体作用的同时,充分利用政府网站、微博等新兴媒体,营造全社会学法用法的好氛围。

三是法律服务拓展,为经济社会发展提供全方位法律服务。发挥其预防纠纷、维护法制、巩固法律秩序的作用。规范公证服务标准,安排业务能力强、品行良好的公证员轮值公证服务窗口负责接待咨询、受理案件、办理公证书等业务。在乡镇(街道)等设立公证咨询业务窗口,组织公证人员前往服务站点开展巡回办证、蹲点办证,定期或不定期深入乡镇(街道)、村(社区)开展公证咨询、受理公证业务,为有特殊需求的当事人开辟办证绿色通道,减免困难群众公证收费。加强司法鉴定机构规范化运作,不断加强对司法鉴定工作的监督、管理和指导,提升从业人员素质,坚持执业制度,严格执业纪律,提高鉴定质量,切实维护群众的合法权益,提升司法鉴定的科学性、权威性和公信力。

(三)强化保障,落实公共法律服务供给的各项有效措施

1.有效的组织保障体系。

一是加强与工青妇老残社会团体、政府职能部门和民间公益组织的工作对接。增强公共法律服务建设合力,形成政府主导下的多个部门并抓、多种力量并举、多种资源并用的公共法律服务供给和保障机制,让人民群众享受到可靠、稳定的公共法律服务。完善公、检、法、司机关的协作配合机制,探索建立公共法律服务与公安、检查、法院业务工作衔接机制,促进部门联动以及信息交流,实现司法机关内部有序衔接,加强刑事法律援助案件侦查、审查起诉、审判阶段工作。

二是加强专业法律服务队伍建设。发挥律师、公证、司法鉴定协会和法学会等行业团体的组织作用,号召法律服务工作者积极参与公共法律服务工作,组织由律师、公证、司法鉴定等专业法律服务团前往法院、检察院、公安局、信访局轮流值班,引导群众依法表达诉求、依法维护权益。制定高端法律服务人才引进培养计划,建立法律服务人才发展规划,充实加强公共法律服务队伍。积极为青年法律服务人员的生存、发展、成才创造条件,有计划、有针对性地开展职业道德和业务技能培训,提高职业素养和业务能力。健全市、县、乡党政机关聘请法律顾问机制,吸收法学专家和执业律师加入政府法律顾问队伍。实施法律服务“返乡”计划,引导法官、检察官、律师、公证员等法律专业人才返乡服务,推动乡村法治建设。

三是加强对法律服务民间公益组织的培育,增加公民享受服务的灵活性。完善公共法律服务志愿者服务管理制度,改进服务方式,加强监督管理,促进志愿服务规范化、常态化。合理整合人民调解员、高校法律专业师生、退休政法干警、法律服务志愿者等人力资源,建立法治宣传、咨询服务、矛盾纠纷调解等领域公共法律服务志愿者队伍,缓解现有服务力量不足的现状。加强对志愿者的培训,通过业务技能培训和服务实践活动等多种形式,不断提高志愿者的整体素质和服务能力。

2.经费保障体系。

一是加大财政保障力度。建立健全公共法律服务经费保障机制,建立以政府资金主导、社会投入协同、公益捐赠辅助的多元化投入机制。加强督查考核,将公共法律服务纳入基本公共服务名录、政府为民办实事项目,提高公共法律服务在党委政府绩效考核中的权重,将公共法律服务经费等列入同级财政预算,列入政府集中采购目录,明确政府购买公共法律服务的种类、性质和内容,在现有政府购买法律援助服务之外,将人民调解、司法鉴定、法制宣传等项目纳入政府购买公共服务范围。

二是建立公共财政支持公共法律服务的动态增长机制。适度提高社会购买公共法律服务的补贴标准,提高社会律师参与公共法律服务的积极性,实现公共法律服务主体和服务方式多元化。探索政府购买“营利性”公共法律服务产品阶梯补偿模式,满足不同收入阶层居民的需求,实现公共法律服务均等化。完善政府的财政政策措施,建立公共法律服务产品的政府购买与公益补偿相结合的机制,利用合同外包、项目委托、特许经营、志愿服务等方式,将部分公共法律服务交由第三方法律服务机构来提供,实现公共法律服务的持续化发展。

3.高效的服务保障体系。

一是健全公共法律服务内部管理机制,推动公共法律服务体系的规范化、标准化、信息化建设。建立岗位职责、业务流程、首问责任、重大事项报告、工作督办、台账管理、报表统计、奖惩考核等各项工作制度,增强公共法律服务人员的服务意识、责任意识。完善协调联动机制,加强法律援助中心、法律服务机构、人民调解组织等机构的工作衔接,确保公共法律服务平台高效、有序运行。建立公共法律服务标准体系,制定各类法律服务设施建设、场所功能、人员配备、业务规范、工作流程等具体标准,加强对服务人员的培训,增强标准化意识,不断提升服务水平和工作质量。

二是建立健全服务质量评价机制、监督机制,提升公共法律服务的质量,提高群众的满意率。建立第三方评审机制,对公共法律服务项目进行验收和综合考评,公布评价结果,提升服务的社会效果。建立公共法律服务质量反馈和评价、监督、失信惩戒制度,积极开展服务质量评查、建立执业诚信档案、质量跟踪检查等工作,将公共法律服务机构及人员开展工作情况纳入年度考核体系。依托“如法网”平台,建立线上评价系统,在网上设立投诉、监督窗口,接受群众对线上、线下的公共法律服务事项的办理进行评价。

(作者为衡阳市司法局魏中发)

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